而在合作治理中，多个治理主体对治理的认知必然难以统一，难以达到同一的程度。
这从理论上讲，并不一定是不恰当的。另一种观点则认为，行政合同与民事合同虽然都属于合同范畴，但行政合同毕竟加入了行政高权，所以，行政主体在行政合同中除了与其他主体保持公平和对等的关系形式之外，还应当对行政合同内容的实施予以干预，甚至可以对行政合同进行终止和终结。
虽然合作治理已经成为法治发达国家行政治理的主旋律，也演变为我国行政治理的发展方向，但不争的事实是，在合作治理中产生了诸多新的矛盾，其中主要矛盾体现在三个方面。归根结底，行政程序来自于法律的正当程序，它是法律正当程序在行政法治中的体现，而法律正当程序的实质便是：它保证了政府的权力不被用来反对个人，除非是依据法律并对个人的权利予以应有的保护。之所以会用私方的概念作为私方主体的限定词，主要是强调他们以自身利益为特征的属性。如果某种合作治理涉及公共利益，这就更加能够体现广泛参与度的优越性。行政利益是一个颇具争议的概念。
另一方面，无论合作治理还是行政高权主导的治理，都有一个治理性质的判定问题，都有一个治理性质的普遍化的问题。从理论上讲，以上三个方面的要素决定了合作治理涉及下列若干利益。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。
（3）由于采取非诉讼形态，公民不具有启动宪法监督程序的权利，而只有建议权，具备必要的过渡性。知名学者吴家麟、潘念之建议在全国人大下设宪法委员会。马怀德：《预防化解社会矛盾的治本之策：规范公权力》，《中国法学》2012年第2期。宪法实施的这种结构倾斜性，也反映了其价值倾向上的结构倾斜性，即：那些得到较好实施的仅仅是体现着国家主义价值观的条款，而那些有待实施的则是体现着立宪主义精神的条款，我国现行宪法的实施体现了国家主义的价值倾向。
民主是理想的、日常的政治形态，以违宪审查为标志的宪政制度不过是民主的矫枉机制和补充。[3] 参见林来梵：《转型期宪法的实施形态》，《比较法研究》2014年第4期，第30页。
这种积极的态度，至少对应着执政党的决策者们的两种理念。在我国，党委与人大的关系属于宪法规定的政权组织形式的范畴，国家机构部分宜设专节对党委与人大的关系作出规定。当前我国正处于社会转型期，利益关系复杂，社会矛盾与冲突凸显，从公共权力活动到普通民众生活，都存在诸多宪法问题，急需确立社会共识，寻求共同体的核心价值。[1]实施宪法的重要性不仅无人敢于公开否认，反而总是得到周期性的极端肯定，但宪法与现实生活的疏离是一个不争的事实，这使学界对宪法实施状况的认识出现了分歧。
同时，逐步将侵犯公民基本权利而没有其他救济途径的行政行为、社会组织（政党）行为纳入监督范围。参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》（下卷），福建人民出版社2005年版，第361、365、370、374—375、377、383、384页。其一，是权利发达则国家富强的理念。上官丕亮：《行政诉讼：宪法实施的重要推动力》，《学习与探索》2013年第1期）。
现根据论述的方便，对其简要叙说如下。[15] 参见范进学：《论宪政的概念》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2003年第1期，第117页。
有学者主张，由法院依法司法来实施宪法（参见王广辉：《中国宪法实施的普通法路径——以法院对权利的救济为视角》，《学习与探索》2013年第1期）。* 本文刊于《人权研究》第16卷（山东人民出版社2016年6月出版）。
其二，发现这些规范性文件之间的冲突，并做出处理。另外，有学者主张实行人大代表专职制（参见吴大英、刘瀚主编：《政治体制改革与法制建设》，社会科学文献出版社2007年版，第81页）。其二，是宪法守护者主要依靠自律的理念。对于公民的权利保障请求，除了那些能够通过行政复议、仲裁、调解、诉讼、信访等途径予以吸纳者外，有关部门往往采取漠视、推诿的态度，甚至进行压制。根据笔者2015年8月5日在中国知网的搜索结果，这方面的期刊论文、博士论文、优秀硕士论文共3115篇。邹谨、姜淑兰：《论建设服务型马克思主义执政党》，《求实》2013年第6期。
具备上述种种品格、观念的宪法委员会成员是我国宪法保障制度得以有效运转的内在条件。（2）个人利益与公共利益之间的关系，是目的与手段的关系。
审查的形式，暂不采取诉讼形态。程序性实施与实体性实施是宪法实施不可偏废的两种方式（参见张千帆：《宪法实施的概念与路径》，《清华法学》2012年第6期，第20页）。
这些职能包括但不限于《立法法》第95条第（二）、（三）项以及第97条第（二）项规定的职权。[33] 1972年，美国的水门事件发生后，司法部长埃利奥特·理查森（由尼克松总统任命）任命阿奇博尔德·考克斯担任特别检察官，后者坚持要尼克松总统交出与水门事件有关的9盘录音带。
法治口号化，就是因为潜规则盛行，法治的精神被淘空，法律沦为治法。在过去的30多年中，我国学者先后提出过四种宪法保障（宪法监督、宪法实施、违宪审查）[22]模式：（1）在全国人大之下设立与全国人大常委会平行的宪法委员会，或者在全国人大常委会之下设立宪法委员会，行使违宪审查（宪法监督）权。宪法委员会的主观能动性，是宪法监督制度正常运转和宪法有效实施的内在驱动力。有学者一针见血地指出，执政党地位与革命党角色的反差和矛盾，是新中国出现许多严重问题的重要思想根源和体制根源。
[30]基于这一认识，他经过艰苦的理论探索和不屈不挠的尝试，发展出民权主义学说，描绘出五权宪法图案，规划出军政、训政、宪政三个建设时期，最终将中华民族的富强大计凝练为《建国大纲》。主动展开的审查，采取非诉讼形式。
违宪审查制度是宪法的实质保障，它既可能是主动的审查，也可能是被动的审查。[10] 我国学者关于宪法实施问题的研究，大致以宪法实施、宪法保障、宪法监督、违宪审查、司法审查、宪法诉讼为题展开。
[50] 详细的论述，参见杨士林：《我国宪法体制内利益表达机制的缺损及其危害》，《法学论坛》2010年第4期，第52—55页。这一规定的实效如何，我们没有任何理由做出乐观的估计。
但是无论如何，法律缺乏适用程序上的可操作性的弱点随处可见，这是一个不容争议的事实。三是主动进行违法或违宪审查，预先排除对公民权利的潜在侵害。落实这些条款的目的是克服权力滥用现象，具体途径是创制、完善并实施相关的法律，落实违法责任。以国家机构规范为起点的宪法实施，无法回避现行宪法对国家权力的配置不够科学、合理的问题。
到戊戌变法前后，他们对于宪法、国会这些朝廷政教的表征有了更为深入的了解。而中国的问题是，当小偷和强盗以非法手段窃据财产时，有没有警察（在场）？形势甚至可能严峻到这个地步：当警察也开始偷和抢时，该怎么办？[8]这个极简短的比喻，以寓言的形式凝练了社会科学界的以上三个共识。
夏勇曾经这样深情地阐述人权的性质——人权之所以是与生俱来的，乃是因为作为人权内容的人之作为人的要求是与生俱来的。如何兼顾宪法文本的权威性与适应性，属于宪法发展模式的选择问题。
在宪法实施的初期，为了加强全国人大的权力和地位，可对此条款作扩张解释。[50]以上两个特点的交织，造成了贫富分化加剧、官员腐败蔓延、社会混乱无序等一系列社会问题，酿成了一系列社会矛盾。